Mekong – et eldorado for vestlig vannkraftindustri

Ingrid Myhr

Mekong, verdens 12. lengste elv og et av klodens rikeste økosystem, har sitt opphav i fjellkjedene i Tibet og åler seg mer enn 4000 km gjennom området kjent som Mekong-regionen; Yunnan-provinsen sørvest i Kina og de fem landene Burma, Laos, Thailand, Kambodsja og Vietnam. Politisk og sosialt er regionen veldig sammensatt, men felles er landenes avhengighet av Mekongs mange ressurser. Mer enn 50 av regionens drøye 250 millioner mennesker bor i de fruktbare områdene langs elven, og fiske er viktig for befolkningens daglige føde så vel som for kommersiell virksomhet.

The Greater Mekong Subregion (GMS) er et regionalt samarbeid initiert av Asiabanken i 1992 for å fremme økonomisk vekst i området. En sentral ide er at regionen skal styres av markedsøkonomiske prinsipper. Sektorene energi og transport er prioritert og har hittil fått mest oppmerksomhet. Norconsult har på oppdrag av Asiabanken kartlagt en strategisk «Master Plan» for produksjon og distribusjon av elektrisitet i regionen. De fremmer et forslag om 19 nye vannkraftverk, hvorav 14 i Laos, to i Yunnan provinsen, to i Kambodsja og ett i Burma. Disse dammene skal møte det økende behovet for elektrisitet i Thailand og Vietnam. Norconsult anslår at Thailand per i dag står for 60% av det totale behovet i regionen mens andelen for Kambodsja, Laos og Burma samlet er mellom 3 og 4% (Regional Indicative Master Plan on Power Interconnection in the GMS, Asiabanken, 2002).

Money talks

Et regionalt samarbeid om bruken av Mekongs ressurser er i utgangspunktet positivt da det økende behovet for elektrisitet setter Mekong med sitt enorme potensial for vannkraft i en sentral og sårbar posisjon, og inngrep i ett land kan få omfattende konsekvenser for flere land nedstrøms. Det nåværende GMS-samarbeidet fokuserer imidlertid ensidig på økonomisk vekst i regionen uten å tenke på konsekvensene det vil ha for de politiske forholdene mellom landene i regionen, og for miljøet og de svakere gruppene i området. Den strategiske planen klekkes ut av lokale, regionale og internasjonale eliter, uten konsultasjon med samfunnene som vil bli negativt berørt av prosjektene. Norconsult slår fast at planen vil ha konsekvenser for miljøet, og at noen prosjekter kanskje ikke vil kunne gjennomføres på grunn av økonomiske og miljømessige grunner. Allikevel ser de det ikke som sin oppgave å gå mer inn på disse problemene i sin 700 siders rapport for Asiabanken. Dette kan få omfattende følger, da det er vanlig at kontrakter undertegnes før miljømessige og sosiale konsekvensanalyser gjennomføres, ofte av konsulentselskaper som selv har interesser av at prosjektene gjennomføres.
Dammen Theun Hinboun i Laos er bare ett av mange eksempler som kan illustrere dette problemet. Prosjektet har hatt negative konsekvenser for over 3000 husstander i området, konsekvenser som Theun Hinboun Power Company (THPC) fortsatt strever med å reversere. Statkraft har en eierandel på 20 % i prosjektet, men har selv ikke aktivt tatt ansvar for de negative konsekvensene. Norconsult, med Norad i ryggen, var konsulentselskapet som til å begynne med anbefalte Theun Hinboun gjennom en utelukkende positiv rapport, og prosjektet ble satt i gang mens mer nøytrale rapporter om negative konsekvenser først ble ferdigstilt da kraftverket nær var fullført. Som del av den strategiske planen har Norconsult nå anbefalt utbyggingen av den svært omstridte dammen Nam Theun 2 et lite stykke oppstrøms, til tross for kraftige protester både fra lokalt og internasjonalt hold. Ca. 5 700 mennesker må forlate sine hjem for at den massive dammen kan bygges.

Selv om Norconsult gjør det klart at miljøkonsekvensanalyser må foretas i forbindelse med hvert enkelt prosjekt i planen, må man spørre seg om det er mest sannsynlig at Norconsults anbefalninger simpelthen vil forkastes dersom negative konsekvenser påvises eller at de økonomiske interessene til internasjonale investorer vil gå av med seieren.

Thailand – regionens økonomiske sentrum

Behovet for elektrisitet i Thailand øker, men NGOer og lokalsamfunn har sterk innflytelse og skaper stor blest om landets dammer gjennom kraftige protester. Løsningen for Thailand er å flytte produksjonen til andre, mindre demokratiske land der de ikke trenger å bekymre seg stort for lokale protester. Hittil har det vært eliten i Laos som har tjent penger på, og den fattige befolkningen i Laos som har tatt konsekvensene av, nabolandets utvikling. Nå har Thailand begynt å se seg om etter nye markeder, blant annet Burma der Norconsult anbefaler Tasang-dammen som del av den strategiske planen. Thailandske og andre asiatiske NGOer, miljøaktivister og menneskerettighetsforkjempere er bekymret over Thailands samarbeid med diktaturet i nabolandet og peker på de miljømessige og sosiale konsekvensene dammene på Salween-elven vil påføre miljøet og minoritetsbefolkninger i Burma og Thailand. Omfattende tvangsforflytninger har allerede blitt foretatt av militærjuntaen som forberedelser til damutbygningene. Som det økonomiske sentrum i regionen styrer Thailand i stor grad hvilke prosjekter som skal iverksettes, og eksportlandene blir veldig sårbare ovenfor økonomiske svingninger og skiftende behov for energi i Thailand. Muligens blir det enda verre for eksportlandene å holde prisene oppe i dårlige tider når konkurransen øker.

Utvikling for hvem?

Shalmali Guttal i den thailandske NGOen Focus on the Global South (2002, www.focus.org), Ann D. Usher (1997) og FIVAS (1996) argumenterer alle for at bistand fra nord til sør i stor grad er styrt av de respektive landenes industrier og bedrifter. Etter hvert som etterspørselen etter bedrifter spesialisert på vannkraft har sunket i Vesten, har de fått øynene opp for potensialet for vannkraft i andre deler av verden og konkurrerer nå om lukrative kontrakter. Mens det for 10-15 år siden var få dammer i drift i Mekong-regionen, planlegges det nå flere titalls nye kraftverk på Mekong med sideelver. Bistand blir kraftig styrt av giverlandenes egne interesser, mens de reelle behovene til landet eller regionen som mottar bistanden ofte kommer i annen rekke. Når det gjelder bistand til infrastruktur og energisektoren, har tyngden både i Norge og Sverige ligget på vannkraft. Norge som bistandsgiver er ivrig etter å tilby teknisk assistanse i vannkraftstudier, med det mer eller mindre direkte mål for øye å berge i havn kontrakter for norsk industri. Bistand i form av konsulentvirksomhet er ikke nøytral, og det er ikke overraskende at konsulentselskapenes vurderinger av potensielle prosjekter som regel er overveiende positive.

Bekymrede røster i Asia påpeker at det ikke er noe regelverk eller noen institusjon på plass for å hindre at de små, fattige statene og samfunnene blir overkjørt i kappløpet om økonomisk utvikling. Mekong River Commission (MRC) er en institusjon som ble opprettet av Vietnam, Laos, Thailand og Kambodsja i 1995, med det formål å regulere utnyttelsen av Mekong og løse konflikter der ett lands bruk av Mekong vil få negative konsekvenser for land nedstrøms. Kina har ingen interesse av avtalen da de som et oppstrømsland ikke har noe å tjene på å gå med på restriksjoner. MRC-avtalen er imidlertid ikke særlig nyttig fordi medlemslandene fortsatt krangler om retningslinjene for damutbygginger i de respektive landene. Norconsult slår fast at kun 5% av Yunnan-provinsens vannkraftpotensiale utnyttes i dag, og anbefaler to nye dammer av betydelig størrelse i den øvre delen av Mekong. Landene nedstrøms hevder imidlertid at de har merket forandringer i elveløpet og elvens økologi etter at driften startet i den første dammen i Yunnan for fem år siden. Omfattende protester både fra lokalt og internasjonalt hold mot planleggingen av en rekke nye dammer i Yunnan-provinsen ignoreres imidlertid av myndighetene i Beijing. Flere sterke stemmer, blant annet AusAid, hevder den voldsomme utviklingen i Asiabankens ånd vil lede til en konflikt for ressurser mellom landene i regionen (se Asia Times, 16.11.02).

I stedet for å beskytte svakere land i regionen og satse på en utvikling av de fattigere landenes industrier, fremmer Asiabanken en strategi som skal gjøre regionen attraktiv for internasjonale investorer, en strategi som inkluderer å senke risiko og kostnader. Regionens fattigste land må fire på sine krav for å vinne kontrakter med internasjonale investorer da landene, unntatt Thailand og Kina, ikke besitter en egen vannkraftindustri. Risikoen for investorer reduseres ved å senke kravene til miljø, helse- og arbeidshensyn, holde de lokale lønningene lave, gi skattefritak, garantere tilgang på vann, elektrisitet og andre råvarer til lave kostnader, samt garantere et marked for produktet. Økonomiske garantier gis også av Verdensbanken, garantier som landene der det investeres selv må betale for dersom de aktiviseres. Shalmali Guttal påpeker at svært få investorer ville undertegnet avtaler innen vannkraftsektoren uten økonomiske garantier, da risikoen anses som høy. Videre settes markedsprisen på elektrisiteten ofte svært høyt for å øke profitten til de private kraftselskapene, noe som kraftig begrenser hvem som får nyte godt av utviklingen.

Det er fristende å hevde at det såkalte GMS-samarbeidet vil skape et forhold der de rikere landene i regionen og de internasjonale investorene er vinnerne, mens de fattigere landene må inngå dårlige kompromisser for å tjene penger på sine naturressurser. De absolutte taperne er de allerede fattige befolkningsgruppene som lever langs elven og som mister sine livsgrunnlag, ofte uten kompensasjoner. Det å erstatte tradisjonelle levevis gjennom å utvikle alternative levesett er en tøff utfordring, noe som fører til ytterligere fattigdom blant samfunnene som blir frarøvet livsgrunnlaget sitt. Investorene legger ansvaret for å kompensere for tapt livsgrunnlag på de lokale statene, selv om elitene i land som Burma og Laos neppe ser noen egeninteresse i å ta vare på de svakere gruppene i samfunnet så lenge de selv sitter godt i det.

Asiabanken argumenterer fortsatt i etterkrigstidens ånd med at den eneste veien til utvikling er gjennom økonomisk vekst, og at økonomisk utvikling på makronivå vil komme alle til gode. 50 år med bistand burde ha bevist at vekstteoriene og den berømte ‘trickle down’-effekten ikke fungerer, snarere tvert i mot. De aller fattigste må ofte betale dyrt for utviklingen, men får sjelden sin del av kaka. Selv Norge, som topper FNs Human Development Index og stolt påtar seg en rolle som et foregangsland innen fattigdoms- bekjempelse og miljøforvaltning, lar bistandsmidler fremme nasjonale, kommersielle egeninteresser på bekostning av de fattigste her i verden.

Hva er så alternativet?

Shalmali Guttal konkluderer på vegne av Focus on the Global South med å si at en eventuell plan for samarbeid og utvikling i Mekong-regionen må baseres på visjonene til menneskene og samfunnene i regionen, og ikke på visjonene til Asiabanken, bilaterale sponsorer og utenlandske investorer. Gruppene som blir hardest berørt av vannkraftutviklingen blir ikke konsultert i utviklingen av GMS-samarbeidet, noe flere internasjonale organisasjoner jobber med. Oxfam Mekong Initiativ er et eksempel på et program som prøver å skape en konstruktiv dialog mellom Asiabanken, NGOer og lokalsamfunn om GMS (www.caa.org.au). Kanskje kunne det være konstruktivt for Norad å støtte prosjekter som dette, samtidig med å innføre strengere krav til norske industrier og selskaper som opererer med bistandsmidler om å ta ansvar for de miljømessige og sosiale konsekvensene de påfører land der de opererer. Anbefalingene til World Commission on Dams må få innpass hos investorene i vannkraft, og dette er noe Norad kan jobbe aktivt med for å opprettholde sin rolle som en bistandsinstitusjon som legger vekt på god miljøforvaltning og fattigdomsbekjempelse.