Verdensbanken tilbake med store dammer

FacebookTwitter

Elise Christensen

Fra Washington spredte nyheten seg til alle verdenshjørner. Etter 20 år på planleggingsstadiet ble et av de største og mest kontroversielle vannkraftprosjektene i Sørøst-Asia og i Verdensbankens historie godkjent. Regjeringen i Laos og Nam Theun 2 Power Company (NTPC), som skal stå for utbygging og drift, var de første til å juble. Verdensbankens velsignelse gir nemlig grønt lys for finansiering fra en rekke finansinstitusjoner og banker verden over. Og de står allerede i kø. Den asiatiske utviklingsbanken (ADB) og Den europeiske investeringsbanken (EIB) bevilget nylig lån i multimillionklassen. Ifølge NTPC blir nå over hundre kontrakter inngått med ulike finanspartnere som sammen skal dekke det totale beløpet på 1,25 milliarder dollar som dammen koster. Thailands regjering, som største kunde til NT2, kunne også feire dagen etter å ha sikret seg elektrisitetsforsyning for flere tiår fram i tid. Det er tydelig at NT2 er et attraktivt foretak hvor mange interesser står på spill.

Nyheten ble derimot ikke like godt mottatt blant miljø- og menneskerettighetsorganisasjoner rundtom i verden som i over ti år har stått på barrikadene for å stoppe eller i det minste forsinke damutbyggingen. ”Dette er nettopp den type prosjekter som Verdensbankens retningslinjer er til for å forhindre”, uttaler David F. Hales, en jurist og ekspert på bærekraftig utvikling ved Worldwatch Institute i Washington til International Press Service. ”Risikoen for at prosjektet ender i ytterligere fattigdom, korrupsjon og finansiell svikt er for høy”, konkluderer han med. Ifølge Hales åpner Verdensbankens vedtak slusene for liknende prosjekter i framtiden.

NT2 representerer også et annet nederlag for de som håpet at den 60 år gamle Verdensbanken endelig hadde forandret seg, blitt mer åpen, demokratisk og tatt innover seg kritikken fra store og ødeleggende infrastrukturprosjekter. Det siste året har ”konsultasjoner” funnet sted i Bangkok, Tokyo, Paris, Washington DC og i Vientiane (hovedstaden i Laos) som et forsøk på å inkludere det internasjonale sivile samfunn i avgjørelsesprosessen. Senest i mars mottok Wolfensohn, direktør i Verdensbanken, et brev underskrevet av 152 organisasjoner fra 42 land som nøye utredet hvorfor Verdensbanken ikke bør godkjenne byggingen av NT2. I og med at bred nasjonal og internasjonal støtte til prosjektet var satt som ett av tre kriterier for Verdensbankens finansiering, har flere organisasjoner satset på å samarbeide eller i det minste påvirke Verdensbanken i den tro at de vil bli hørt. Første april i år var det imidlertid mange som begynte å stille seg spørsmålet: hadde det hele kun vært et spill for galleriet? ”Ved å støtte NT2 har Verdensbanken vist at den vil gjenta de samme feilene inntil den legges ned for godt,” uttaler Grainne Ryder, vannekspert og policydirektør for Probe International, Canada. Og hun er ikke alene om denne oppfatningen. NT2-vedtaket har bevist for mange at samarbeid med Verdensbanken ikke nytter og at ”sivilsamfunnets deltakelse” blir brukt til å legitimere en feilslått utviklingspolitikk snarere enn å bidra til å endre den.

Nam Theun To – Nye Tider Tro?


Det er ti år siden Verdensbanken sist finansierte en stor damutbygging. Da handlet det om Pak Mun-dammen i nabolandet Thailand, som er en historie Verdensbanken helst vil legge bak seg. Damutbyggingen endte med en av de største folkelige opprør i Thailands historie på grunn av de sosiale og miljømessige konsekvensene som Pak Mun dammen førte med seg. Tusenvis av innbyggere mistet sitt levebrød, og folk som hadde levd av fiske på Mun-elva gjennom generasjoner måtte emigrere til byene på leting etter jobb. Dammen ble bygd – men den thailandske regjeringen og Verdensbanken lærte sin lekse. I hvert fall så det slik ut inntil i år.

NT2s spede begynnelse kan spores tilbake til midten av 80-tallet, da store dammer fremdeles ble sett på som nøkkelen til utvikling og industrialisering for så vel land i Nord som i Sør. Siden den tid har mye forandret seg. Dammer har blitt utsatt for kraftig motstand og kritikk fra millioner av folk verden over som har opplevd store damutbygginger som ensbetydende med tapt livsgrunnlag, sosial og økonomisk usikkerhet og overtredelse av de mest essensielle menneskerettigheter. Narmada-dammene i India har vært symbolet på nettopp dette, hvor befolkningen har kjempet i over 15 år for å forhindre at Narmada-dalen blir lagt under vann. Etter mange års erfaring fra katastrofale utbygginger av store dammer rundt om i verden, var det et snev av håp om at trenden var i ferd med å snu da Verdensbanken støttet seg til anbefalingene fra Verdenskommisjonen for dammer i 2000. Disse anbefalingene legger et klart lokk på alle bankens investeringer til store, risikofylte og miljøødeleggende damprosjekter.

Så hvordan har det seg at Verdensbanken igjen våger seg ut på et slikt farlig farvann? Det hele avhenger av deres nye modell, nemlig Nam Theun 2.

Verdensbankens nye høyrisiko strategi


NT2 er det største og mest kontroversielle vannkraftprosjektet hittil i Laos. Dammen planlegges bygd 250 kilometer øst for Vientiane på Nam Theun, en sideelv til Mekong. Vannet vil bli lagret i et reservoar på Nakai Plateau, derifra overført til en kraftstasjon før det slippes ut i Xe Bang Fai, en annen betydelig sideelv til Mekong. Nakai Plateau er del av et svært sårbart økologisk område hvor det befinner seg over et sekstitalls truede dyrearter og flere titalls små landsbyer hvor innbyggerne, hovedsaklig urbefolkningsgrupper, lever i ekstrem fattigdom. Den 50 meter høye dammen vil føre til at mer enn 6000 mennesker blir forflyttet og vil ha dramatiske konsekvenser for anslagsvis 100 000 mennesker som lever nedstrøms langs Xe Bang Fai-elva hvor fiskefangsten antas å bli redusert med 40 – 60 %. I dag er fiske ved siden av risdyrking befolkningens viktigste overlevelsesgrunnlag.
At NT2 ikke bare er et miljømessig og sosialt høyrisikoprosjekt, men også løper høy økonomisk risiko har blitt bekreftet i en rekke rapporter angående alternative elektrisitetskilder og fremtidig energibehov i Thailand. Siden Thailand er eneste kunde til 95 % av energien fra NT2, er Thailands etterspørsel etter energi fra Laos helt avgjørende for prosjektets lønnsomhet. Studier tyder imidlertid på at andre elektrisitetskilder innen Thailand vil være opptil 25 % billigere enn NT2 og dessuten at Thailands etterspørsel etter elektrisitet i oppløpet til NT2 har vært overvurdert.

NT2 blir utviklet av Nam Theun 2 Power Company (NTPC) som består av Electricité de France International, Electricité de Laos, Ital-Thai Development og Electricity Generating Company of Thailand. NTPC vil stå for 28 % av den totale finansieringen på 1,25 milliarder dollar, mens 72 % vil bli finansiertgjennom hovedsaklig Verdensbanken og diverse andre banker og eksportkredittbyråer, sannsynligvis også det norske Garanti-instituttet for Eksportkreditt (GIEK). Kontrakten er en såkalt Build Operate Transfer-modell som grovt sett går ut på at det private selskapet, altså NTPC, har inngått en avtale med regjeringen i Laos om å stå for utvikling, eierskap og drift av NT2 over en 25-års periode.

Politisk garanti – for hvem?

Verdensbankens støtte til NT2 inkluderer 200 millioner dollar i politisk risiko-garantier gjennom MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency), 50 millioner dollar i delvis risiko-garanti og til sist 20 millioner dollar i bistand gjennom International Development Association (IDA). Verdensbankens politiske garanti gis til kreditorer som en forsikring mot tapte inntekter som følge av eventuelle risikoer som skulle oppstå i konsesjonsperioden. Ordningen fungerer som en slags beskyttelse for private interesser mot statens mulige inngripen, feil eller mangler. Verdensbanken har til og med fordoblet denne garantistøtten til private investorer fra opprinnelige 94 millioner til 200 millioner dollar – en forsikringssum som Laos sin regjering står i fare for å måtte betale tilbake hvis den ikke overholder sine plikter.

Den store damutbyggingen bringer altså med seg en betydelig gjeldssum. “Det er prosjekter som Nam Theun 2 som til slutt trenger gjeldsslette fordi de ikke viser seg tilstrekkelig økonomisk lønnsomme for å kunne betale tilbake lånene,” forklarer Patricia Adams, daglig leder for Probe International. Hun legger til at så sent som i mars i år, så Japan seg nødt til å slette gjelda som Laos skyldte etter byggingen av Nam Ngum-dammen på 70-tallet. Det faktum at Verdensbankens garantistøtte står i fare for å øke gjeldsbyrden til et av de fattigste land i verden, reiser spørsmål ved den virkelige hensikten med en slik garantiordning: garantere profitt for kreditorer og multinasjonale selskaper eller garantere sikre levevilkår for befolkningen i Laos?

Vannkraft mot fattigdom


NT2 blir presentert som et utviklingsprosjekt for fattigdomsutslettelse, snarere enn et vannkraftprosjekt. Denne sosiale og miljøvennlige profilen skyldes i hovedsak to store prosjekter. For det første den årlige bevilgningen som vil gå til et nasjonalt fattigdomsprogram; Poverty Reduction and Growth Fund, basert på midler fra Verdensbanken og inntekter fra NT2. Miljøprosjektet omfatter en verneplan for et 4300 kvadratkilometer stort naturreservat som vil bli delvis finansiert av NTPC.
Verdensbanken har brukt titalls millioner dollar på å kartlegge sosiale og miljømessige konsekvenser knyttet til NT2-utbyggingen. Dette har omfattet omstendige studier, rapporter, samt internasjonale og lokale konsultasjoner. Til tross for en lang vurderingsprosess som har foregått av og på over en 12-års periode er det fremdeles mange studier som uteblir, som ikke har blitt publisert offentlig enda, eller som har blitt publisert svært sent i konsultasjonsprosessen.

Det endelige antallet innbyggere som vil bli berørt nedstrøms Xe Bang Fai-elva og i utbyggingsområdet er fortsatt usikkert. Samtidig mangler en sikker plan for de over 6000 bøndene som må flytte til nye områder hvor det ifølge Nam Theun 2 Social Development Plan ”gjenstår noe usikkerhet i forhold til hvilken grad levekårsprogrammer vil kunne levere forventet inntektsnivå til de påvirkede (husholdningene).» De rår i det hele tatt stor tvil om de to levekårsprogrammene som er forespeilet, irrigert landbruk og intensivt husdyrhold, vil være bærekraftige. Dette er blant annet fordi den jorda innbyggerne er tildelt ikke egner seg for risdyrking, man vil være avhengig av betydelige mengder organisk og kunstig gjødning for å gro andre grønnsaker og det er sannsynligvis ikke ha nok land til å drive husdyrhold. I tillegg vil innbyggerne i økende grad bli avhengige av markedstilgang for å sikre sitt daglige levebrød. Nakai Platået ligger imidlertid svært grisgrendt til og det er usikkert hva som vil skje med innbyggerne når byggingsarbeidet tar slutt og de blir overlatt til seg selv.

Befolkningen nedstrøms langs Xe Ban Fai har blitt lovet fiskedammer i kompensasjon for at den naturlige fiskebestanden forsvinner i elva. Tidligere prosjekter viser at normalt 20 % av befolkningen kommer til å ta opp oppdrett som nytt levebrød ettersom oppdrettsfisk ikke inneholder den samme økonomiske, ernæringsmessige eller kulturelle verdien som villfisk. Kostnadene ved innkjøp av fiskeyngl og fiskemat betyr dessuten at de aller fattigste ikke vil ha råd til denne aktiviteten, ettersom de kun blir subsidiert det første driftsåret.

Usikkerheten rundt flere tusen menneskers framtid og de forventede lidelsene som følge av NT2 vil ikke forsvinne ved hjelp av et fattigdomsprogram eller to slik Verdensbanken og den laotiske regjeringen hevder. Igjen står et folk som har mistet sin fundamentale råderett over eget liv og egen framtid

FIVAS på banen


I løpet av august og september i fjor fant internasjonale konsultasjoner sted i Bangkok, Tokyo, Paris, Washington DC og i Vientiane, hovedstaden i Laos. FIVAS deltok i konsultasjonen i Paris. Sammen med europeiske NGOer, media, næringsliv, forskere og byråkrater var vi invitert til å i stille spørsmål og komme med kommentarer til prosjektledelsen i Verdensbanken, NTPC, regjeringsmedlemmer fra Laos, konsulentfirmaet Norplan og andre aktører. Verdensbanken har bevilget enorme midler til utviklingen av NT2 og har det siste tiåret ansatt 30 personer til prosjektet alene. NT2 ses på som prestisjeprosjekt nummer en for å vise at damutbygginger kan bidra til fattigdomsreduksjon og bærekraft i Sør. For å unngå å bli ført bak lyset, dro FIVAS i november 2004 til Laos for å undersøke i hvilken grad presentasjonene stemte med virkeligheten. Samtidig benyttet vi anledningen til å ytre våre kritiske betraktninger angående NT2 overfor prosjektledelse, finansinstitusjoner, NGOer og andre relevante aktører.

Siden NT2 har vært et til de grader kontroversielt prosjekt, har Laos sin regjering vært streng på hvem som får si hva om prosjektet, likeledes hvem som får besøke det aktuelle prosjektområdet. Konsortiet NTPC har derfor oppgaven med å arrangere en reisepakke for interessenter som ankommer Laos for å høre om prosjektet. Siden det ville kunne sette sivilbefolkningen i fare om vi skulle legge ut på egen hånd, bestilte FIVAS en slik reisepakke, og endte tilfeldigvis i samme delegasjon som representanter fra MIGA i Verdensbanken og Asian Development Bank. Det lå i luften at dommen snart ville komme.

Den to dagers turen førte oss til landsbyer nedstrøms Xe Bang Fai, til selve Nakai Plateau, og til landsbyer som allerede hadde eller skulle bli forflyttet. De kritiske røstene var svært fåtallige, og det var heller ikke overraskende. For det sivile samfunn i Laos er svært svakt, hvis det i det hele tatt eksisterer. Det er langt mellom lokale organisasjoner og enda lengre mellom de som våger å uttale seg mot regjeringens politikk (de er i tilfelle kriminelle ifølge Laos sin lov). Det kom dessuten tydelig fram at NTPC og regjeringen har kommet med løfter om gull og grønne skoger til befolkningen, reklameplakater for NT2 var klistret opp på informasjonspåler og folk på Nakai Platået var utålmodige etter å flytte etter å ha blitt holdt på vent i over ti år. Det blir en viktig jobb framover å holde NTPC ansvarlige for sine løfter. Hittil er det ikke etablert et rettsapparat som skal beskytte lokalbefolkningens rettigheter i tilfelle kompensasjonsordningene viser seg utilfredsstillende eller ikke i samsvar med løftene.

I motsetning til urbefolkningen på Nakai Platået som fikk beskjed om forflytting for over 10 år siden, ble den mye større befolkningsgruppen langs Xe Bang Fai første gang konsultert i fjor. Konsultasjonene har funnet sted før viktige studier av fiskebestand, flomnivå og miljø har vært fullført. Det er derfor god grunn til å tro at befolkningen sitter inne med utilstrekkelig eller regelrett feil informasjon om prosjektet.

FIVAS klarte ikke å være med på å stoppe eller utsette NT2, og en liten anelse om at planen vår ville mislykkes fikk vi allerede under Laos-besøket. Forberedelsene til utbyggingen av kraftverk var allerede i god gang – et klart signal til potensielle finansinstitusjoner og NGOer om at NT2 vil realiseres uansett deres støtte eller ikke.

Sørøst-Asias batteri uten demokrati


Markedsøkonomi og kapitalisme har i Laos, som i resten av verden etter Sovjetunionens fall, blitt adoptert som eneste vei til vekst og utvikling. Som et av de fattigste landene i Sørøst-Asia, med lite erfaring fra markedsøkonomi, svært lavt utdannet arbeidskraft og synkende inntekter fra sine kommunistisk allierte, har Laos hatt få valgmuligheter annet enn å adlyde utenlandske konsulenter, internasjonale institusjoner og kreditorer. I dyp gjeldskrise og med Thailand desperat etter vannkraft som nærmeste nabo, var løsningen på pengeproblemet opplagt. Eksport av kraft til Thailand ville innbringe utenlandsk valuta og bidra til økonomisk vekst. Den første avtalen om forsyning av vannkraft til Thailand ble underskrevet så tidlig som på 1970-tallet – og i dag er eksport av elektrisitet til Thailand den viktigste inntekstkilden til Laos. Det er altså med god grunn at Laos har blitt kalt «batteriet» i Sørøst-Asia. I hvilken grad de selv får dra nytte av sitt eget «batteri» er et annet spørsmål. Fremdeles er Laos langt fra industrialisert, hele 80 % lever av landbruk og bare 20 % av befolkningen bor i byene. Selv om elektrisitetsforbruket er blant de laveste i regionen, skal Laos beholde kun 5 % av elektrisiteten fra NT2 til nasjonalt forbruk.

Det komparative fortrinn: mye vannkraft og lite demokrati

Den laotiske regjeringen har gjort alt i sin makt for å sikre seg NT2 – som ikke bare betyr utenlandsk valuta i form av energieksport til Thailand og en «fast» inntekt på millioner av dollar i året – men som først og fremst handler om å «komme inn i varmen». Verdensbankens «sign of approval» er et klarsignal til alle utenlandske private investorer om at Laos nå er trygt å slå seg ned i.

At landet er styrt av et hardnakket udemokratisk regime hvor ytrings- og organisasjonsfriheten er statlig monopol kan snarere være en pluss- enn en minusside i forbindelse med store damutbygginger og andre kontroversielle prosjekter. Laos har garantert seg mot opposisjon til sine kontroversielle prosjekter. Opposisjonen er blitt forvist til utlandet og den nærmeste «lokale» kritikken mot NT2 finner vi i Thailand hvor erfaringer fra store damutbygginger taler for seg. Lokale konsultasjoner har blitt foretatt i et land hvor menneskerettighetene ifølge «US State Departement´s 2003 Country Report for Laos» stadig blir brutt og hvor regjeringen «forbyr det meste av kritikk som blir ansett som ødeleggende for dens rykte.»

Etter at NT2 har fått klarsignal skulle man anta at Laos’ regjering og NTPC ville være trygge nok til å ta nasjonal og internasjonal opposisjon på alvor. Men den gang ei. Også i etterkant av 31. mars vedtaket har sivile grupper som har jobbet med NT2 blitt møtt med avvisning og til tider regelrett utvisning når de har gjort forsøk på å besøke innbyggere i Nakai området. Det er fare for at NT2, til tross for alle lovordene, ikke kommer til å ta et oppgjør med, men snarere kommer til å bidra til korrupsjon og ytterligere menneskerettighetsbrudd i Laos. Man kan derfor stille spørsmål ved den demokratiske forankringen til et slikt storskalaprosjekt med konsekvenser for over 100 000 mennesker, så lenge det ikke eksisterer strukturer som kan forsikre seg om at befolkningens interesser blir ivaretatt både i planleggingen og i den framtidige gjennomføringen og oppfølgingen.

Hva nå?

Erfaringer fra tidligere damprosjekter i Laos lover ikke godt. Rapporter fra Verdensbanken og Den asiatiske utviklingsbanken (ADB) er svært kritiske til Laos´ institusjonelle kapasitet og mulighetene for regulering og etterfølging av prosjektets «myke» mål.

Nå som NT2 skal gjennomføres, må NT2-motstandere over til plan B. En mulighet er å kreve fullt innsyn i gjennomføringen av prosjektet og være med på å overvåke de ulike programmene og muligens forhindre eller i det minste informere om feil og mangler. Dette kan både skje utenfor eller innenfor Verdensbankens strukturer. I begge tilfeller er det ingen garanti for at man vil bli hørt av Verdensbanken eller prosjektledelsen.

NT2 er imidlertid et signal om at et viktig arbeid fremdeles gjenstår – nemlig å fremme og skape internasjonal konsensus rundt rettferdige og miljøvennlige alternativer til store dammer hvor befolkningen selv får være med å bestemme. Mer enn noen gang vil befolkningen i Laos nå trenge vår solidaritet.