Verdensbanken på tynn is i Laos

Andrew Preston

I disse adventstider er direktørene i Verdensbanken i ferd med å ta en avgjørelse som kan få skjebnesvangre følger for tusener av mennesker i Laos. Noen mener banken allerede har bestemt seg, andre mener det fremdeles er en ørliten sjanse å få stoppet utbyggingen før avgjørelsesfristen går ut i mai 2005. Jo større og bredere motstand mot NT2, jo større sjanse for at Verdensbanken må legge hele NT2 på hylla – i hvert fall ifølge banken selv, som setter bred nasjonal og internasjonal støtte til prosjektet som ett av tre kriterier for finansiering. Dette klinger jo av demokrati og nye tider – skal endelig kritikken bli tatt til følge?

NT2s spede begynnelse kan spores tilbake til midten av 80-tallet da store dammer fremdeles ble sett på som nøkkelen til utvikling og industrialisering for så vel land i Nord som i Sør. Siden den tid har mye forandret seg. Dammer har blitt utsatt for kraftig motstand og kritikk fra millioner av folk verden over som har opplevd store damutbygginger som ensbetydende med tapt livsgrunnlag, sosial og økonomisk usikkerhet og overtredelse av de mest essensielle menneskerettigheter. Narmada dammen i India har vært symbolet på nettopp dette, hvor befolkningen har kjempet i over 15 år for å forhindre at Narmada-dalen blir lagt under vann. Etter mange års erfaring fra katastrofale utbygginger av store dammer rundt om i verden, skulle man tro at Verdensbanken hadde lært sin lekse. I hvert fall var det et snev av håp om at trenden var i ferd med å snu da Verdensbanken støttet seg til anbefalingene fra Verdenskommisjonen for dammer i 2000 som i stor grad ville legge lokk på alle bankens investeringer til store, risikofylte og miljøødeleggende damprosjekter.

Så hvordan har det seg at Verdensbanken igjen våger seg ut på et slikt farlig farvann? Det hele avhenger av deres nye modell, nemlig Nam Theun 2.

Dams back in

NT2 er det største og mest kontroversielle vannkraftprosjektet hittil i Laos. Dammen planlegges bygd 250 kilometer sør for Vientiane på Nam Theun, en sideelv til Mekong. Vannet vil bli lagret i et reservoir på Nakai Plateau, derifra overført til en kraftstasjon før det slippes ut i Xe Bang Fai, en annen betydelig sideelv til Mekong. Nakai Plateau er del av et svært sårbart økologisk område hvor det befinner seg over et sekstitalls truede dyrearter og flere titalls små landsbyer hvor innbyggerne, hovesaklig urbefolkningsgrupper lever i ekstrem fattigdom. Den 50 meter høye dammen vil føre til at mer enn 6000 mennesker blir forflyttet og vil ha dramatiske konsekvenser for anslagsvis 100 000 mennesker som lever nedstrøms langs Xe Bang Fai-elva hvor fiskefangsten sies å bli redusert med 40 – 60%. I dag er fiske ved siden av risdyrking befolkningens viktigste overlevelsesgrunnlag.
NT2 blir utviklet av Nam Theun 2 Power Company (NTPC) som består av Electricité de France International (35%), Electricité de Laos (25%), Ital-Thai Development (15%), og Electicity Generating Company of Thailand (25%). NTPC vil stå for 28% av den totale finansieringen på $1,1 milliarder, mens 72% vil bli finansiert gjennom hovedsaklig Verdensbanken, den Asiatiske utviklingsbanken, den Europeiske investeringsbanken og diverse andre banker og eksportkredittbyråer, sannsynligvis også GIEK. Kontrakten er en såkalt BOT-modell (se boks 1) som grovt sett går ut på at det private selskapet, altså NTPC, har inngått en avtale med GoL om å stå for utvikling, eierskap og drift av NT2 over en 25-års periode.

Verdensbankens garanti forsikrer ikke befolkningen.
Verdensbankens garanti gis til kreditorer som en forsikring mot tapte inntekter som følge av eventuelle risikoer som skulle oppstå i konsesjonsperioden. Ordningen fungerer som en slags beskyttelse for private interesser mot statens mulige inngripen, feil eller mangler. Verdensbanken har sagt at de vil stille opptil $94 millioner i garantier til kommersielle investorer i NT2 – en forsikringssum som Laos sin regjering står i fare for å måtte betale tilbake hvis den ikke overholder sine plikter. Verken GoLeller Laos befolkning har noen tilsvarende garantiordning i tilfeller hvor de private investorene ikke holder sine løfter. Denne garantiordningen innebærer for eksempel at GoL ikke har anledning til å forandre eller avbryte kontrakten med NTPC selv om dette er i befolkningens interesse. I og med at konsesjonsperioden til NTPC på 25 år, betyr dette at befolkningen vil være bundet et par generasjoner fram i tid.

Vannkraft mot fattigdom

NT2 blir presentert som et utviklingsprosjekt for fattigdomsutslettelse, snarere enn et vannkraftprosjekt. Denne sosiale og miljøvennlige profilen skyldes i hovedsak to store prosjekter. For det første den årlige bevilgningen på 80 millioner dollar som vil gå til et nasjonalt fattigdomsprogram; Poverty Reduction and Growth Fund, hentet fra Verdensbankenmidler og regjeringen i Laos (GoL) sine inntekter fra NT2. Miljøprosjektet omfatter en konserveringsplan for et 4300 kvadratkilometer stort naturreservat som vil bli delvis finansiert av NTPC.
Verdensbanken har brukt opptil 120 millioner US dollar på å kartlegge sosiale og miljømessige konsekvenser knyttet til NT2-utbyggingen. Dette har omfattet omstendige studier, rapporter, internasjonale og lokale konstultasjoner. Til tross for en lang vurderingsprosess som har foregått av og på over en 20-års periode er det fremdeles mange studier som uteblir, som ikke har blitt publisert offentlig enda eller som har blitt publisert svært sent i konsultasjonsprosessen. Av de mange kritiske spørsmålene som gjenstår ubesvart er bl.a. spørsmålet om det endelige tallet på innbyggere nedstrøms Nam Theun elva og i utbyggingsområdet som vil bli påvirket. Samtidig mangler en sikker plan for de mer enn 6000 bøndene som må flytte til nye områder hvor det ifølge Nam Theun 2 Social Development Plan Kapittel IV «gjenstår noe usikkerhet i forhold til hvilken grad levekårsprogrammer vil kunne levere forventet inntektsnivå til de påvirkede (husholdningene).» Dette er blant annet fordi den jorda innbyggerne er tildelt ikke egner seg for risdyrking, man vil være avhengig av betydelige mengder organisk og uorganisk gjødning for å gro andre grønnsaker og man vil sannsynligvis ikke ha nok land til å drive husdyrhold. Usikkerheten rundt flere tusen menneskers framtid og de forventede lidelsene som følge av NT2 vil ikke forsvinne ved hjelp av et fattigdomsprogram eller to slik Verdensbanken og GoL hevder. Igjen står et folk som har mistet sin fundamentale råderett over eget liv og egen framtid

FIVAS møter banken

I løpet av august og september i år fant internasjonale konsultasjonener sted i Bangkok, Tokyo, Paris, Washington DC og i Vientiane, hovedstaden i Laos. FIVAS deltok i konsultasjonen i Paris. Sammen med næringsliv, NGOer, media, forskere og byråkrater var vi invitert til å i stille spørsmål og komme med kommentarer til prosjektledelsen i Verdensbanken, NTPC, regjeringsmedlemmer fra Laos, Norplan og andre «stakeholders» som holdt påkostede power-point presentasjoner om hvor positiv NT2 vil være for Laos´ utvikling. Det var vel ikke annet å vente. Verdensbanken som har bevilget enorme midler til utviklingen av NT2, har det siste tiåret ansatt 30 personer til prosjektet alene og ser på NT2 som prestisjeprosjekt nummer en for å vise at damutbygginger kan bidra til fattigdomsreduksjon og miljøkonservasjon i Sør. Fakta som beviser det stikk motsatte er åpenbart en bitter pille å svelge.

De undertrykte stemmer

Det er satt 3 klare krav til Laos´ regjering for at Verdensbanken skal støtte NT2; (a) de må ha gjennomført et utviklingsrammeverk som kjennetegnes av konkrete prestasjoner i forhold til fattigdomsreduksjon og miljøkonservering, (b) de må sikre at de tekniske, finansielle og økonomiske aspektene ved prosjektet og gjennomføringen av sikkerhetsreglene tilfredsstiller bankens standarder, og sist men ikke minst (c) de må kunne vise til bred støtte fra internasjonale donorer og det globale og lokale sivile samfunn for landets utviklingsstrategi og selve NT2 prosjektet.

Disse kriteriene er altså helt avgjørende for at VB skal gå inn og støtte NT2. Jeg velger å se på de to første kriteriene i lys av det siste. Grunnen til at det globale sivile samfunn i en grad som aldri før i Verdensbankens historie har blitt trukket inn i konsultasjonsprosessen, er at det sivile samfunn i Laos er svært svakt. Det er langt mellom lokale organisasjoner og enda lengre mellom de som våger å uttale seg mot regjeringens politikk eller planer (de er i tilfelle kriminelle ifølge Laos sin lov). Opposisjonen lever i eksil i utlandet og den mest vokale «lokale» kritikken mot NT2 finner vi i Thailand hvor erfaringer fra store damutbygginger taler for seg. Lokale konsultasjoner har blitt foretatt i et land hvor menneskerettighetene ifølge «US State Departement´s 2003 Country Report for Laos» stadig blir brutt og hvor regjeringen «forbyr det meste av kritikk som blir ansett som ødeleggende for dens r ykte.» Man kan derfor stille spørsmål ved de lokale konsultasjoner og den demokratiske forankringen til et slikt storskalaprosjekt med konsekvenser for over 100 000 mennensker, så lenge det ikke eksisterer strukturer som kan forsikre seg om at befolkningens interesser er ivaretatt både i planleggingen og i den eventuelle gjennomføringen og oppfølgingen.

Sørøst Asias batteri

Markedsøkonomi og kapitalisme har i Laos, som i resten av verden etter Sovjetunionens fall, blitt adoptert som eneste vei til vekst og utvikling. Som et av de fattigste landene i SørØst Asia, med lite erfaring fra markedsøkonomi, med svært begrenset utdannet arbeidskraft og synkende inntekter fra sine kommunistisk allierte, har Laos hatt lite valgmuligheter annet enn å adlyde utenlandske konsulenter, internasjonale institusjoner og kreditorer. I dyp gjeldskrise og med Thailand desperat etter vannkraft som nærmeste nabo, var løsningen på pengeproblemet opplagt. Eksport av Laos sine imponerende mengder vannkraftressurser til Thailand ville innbringe utenlandsk valuta og bidra til økonomisk vekst. Den første avtalen om forsyning av vannkraft til Thailand ble underskrevet så tidlig som på 1970-tallet – og i dag er eksport av elektrisitet til Thailand den viktigste inntekstkilden til Laos. Det er altså med god grunn at Laos har blitt kalt «batteriet» i Sørøst Asia. I hvilken grad de selv får dra nytte av sitt eget «batteri» er et annet spørsmål. Fremdeles er Laos langt fra industrialisert, hele 80% lever av landbruk og bare 20% av befolkningen bor i byene. Selv om elektrisitetsforbruket er blant de laveste i regionen, skal Laos beholde kun 5% av elektrisiteten fra NT2 til nasjonalt forbruk.
NT2 er del av en større strategisk plan utarbeidet av Norconsult på oppdrag av Asiabanken om å fremme økonomisk vekst i Greater Mekong Subregion (GMS). Planen går i hovedtrekk ut på at elektrisitet skal produseres i landene Laos, Yunnan, Burma og Kambondsja og eksporteres til Thailand og Vietnam. Statskraft har allerede tatt del i et slikt prosjekt, nemlig Theun Hinboun-kraftverket i Laos, og det er sannsynlig at flere norske investeriner vil finne sted i regionen, ettersom GMS står høyt på prioriteringslista til selskaper som Statskraft, Kværner og Hydro Da EDF trakk seg som partner til NT2 prosjektet i juli i fjor vurderte Statsdraft Norfund Power (SN Power) å ta over deres plass som deleiere. Hvis Verdensbanken gir sitt klarsignal til NT2 er det også stor sannynlighet for at norske eksportkreditter følger etter. I hvilken grad norske skattebetalere er klar over at pengene deres står i fare for å bli brukt til et av de mest kontroversielle prosjektene i Verdensbankens historie er en annen sak.

Det komparative fortrinn: mye vannkraft og lite demokrati

Det er mye på spill i disse dager. GoL gjør alt i sin makt for å sikre seg NT2 – som ikke bare betyr utenlandsk valuta i form av energieksport til Thailand og en beregnet «fast» inntekt på 80 millioner i året – men NT2 handler først og fremst om å «komme inn i varmen». Verdensbankens «sign of approval» vil være et klarsignal til alle utenlandske private investorer om at Laos nå er ok å slå seg ned i.
Så langt er det ingen internasjonale banker som uten videre gir garantier og lån til private investorer som ønsker å investere i Laos. Multinasjonale selskaper står heller ikke akkurat i kø for å gå inn i Laos som har en nokså lang risikoliste å by på. Laos er et av de fattigste landene i verden med minimalt utbygd infrasktruktur hvor hver tiende landsby ikke en gang befinner seg i nærheten av en vei, hvor 47% av befolkningen er analfabet og hvor det knapt finnes høyere utdanning en videregående nivå. I tillegg er det styrt av et hardnakket udemokratisk regime hvor ytrings- og organisasjonsfriheten er statlig monopol.

Akkurat det siste kan ofte regnes som en pluss- mer enn en minusside i forbindelse med store damutbygginger og andre kontroversielle prosjekter. Bare for å ta Pak Moon dammen i Thailand som et eksempel. En massiv folkelig motstand av historiske dimensjoner tok til motmæle mot damutbyggingen og mangelen på kompensasjon for tusenvis av innbyggere som mistet sitt levebrød som følge av milliardprosjektet. Folk som hadde levd av fiske på Moon elva gjennom generasjoner måtte emigrere til byene på leting etter jobb. Dammen ble bygd – men Thai regjereingen har lært sin lekse. Demokrati lar seg ikke kombinere med store damutbygginger.

Thailand har nå slått to fluer i en smekk. Sikker import av billig elektrisitet uten riskio for en rasende folkemasse har blitt fordrevet, oversvømmet eller etterlatt arbeidsledige og inntektsløse. Denne ubalanserte regionale arbeidsdelingen er ikke ny for regionen. Etter årevis med undertrykking under Thailands mange konger er Laos livredd for nok en gang å bli dominert av den griske nabostaten. Laos har tradisjonelt vært «buffer» sone og bakgård både til Thailand og Vietnam – en karakteristikk som i høy grad har holdt seg gyldig fram til i dag, om enn i mer økonomisk betydning.

Good governance: retorikk og praksis

Det er nye tider i Laos ifølge GoL og de tar gjerne imot ros for sin vilje og evne til reform og tilpasning til en åpen verdensøkonomi. Insentivet er åpenlyst; tilgang til utenlandsk kapital i form av bistand, lån og investeringer. Reformene går dit men ikke lenger. Laos´s kommunistisiske regime har vært preget av autoritære og lukkede styringsmekanismer både innenfor økonomi og politikk. Likevel er de største utfordringene i transformasjonsprosessen blitt lagt til den økonomiske arena og ikke til den delen som omfatter politiske reformer, redistribueringen av makt og demokratiske styreformer. Et diktatur som ikke lar sitt folk snakke åpent, som kriminaliserer all form for kritikk, og som lar omdømme på det internasjonale marked gå på bekostning av egen befolkning – bør få varsellampene i Verdensbankvelvet til å lyse kraftig. Good governance retorikken ser derimot ikke ut til å ha nådd så langt som til det landlukkede og fattigdomsherjede landet gjemt og glemt i skyggen av de asiatiske tigrene.

Erfaringer fra tidligere damprosjekter i Laos lover ikke godt. Rapporter fra Verdensbanken og Asian Development Bank (ADB) er svært kritiske til Laos´ institutsjonelle kapasitet (noen av disse rapportene er ironisk nok ikke publisert i sin helhet av Verdensbanken selv) og mulighetene for regulering og etterfølging av prosjektets «myke» mål. NT2 vil legge betydelig press på landets offentlige institusjoner, forvaltning og overvåkingskapasitet. Hvis Verdensbanken fortsatt skal ha legitimitet som en institusjon som setter «good governance» i spissen som betingelse for lån – bør banken ikke gi garantier til NT2. I stedet bør banken støtte prosjekter for fattigdomsreduksjon og utarbeidelsen av økonomiske, sosiale og miljøvennlige alternativer til store dammer hvor Laos innbyggere selv får være med å bestemme.