Ingvild Nilsen

Til tross for at Europa anses for å ha tilstrekkelig med vannressurser er det fortsatt et betydelig press på EUs vannforekomster. Utslipp av forurensende stoffer, hydromorfologiske endringer og overforbruk, som hovedsakelig er grunnet demografisk vekst, industriell aktivitet og landbruk er alle faktorer som påvirker og forringer vannmiljøet. Aldri før har det vært viktigere å forstå samspillet mellom adferd og miljøeffekt.

For å sammen møte vannutfordringene implementerte EU i 2000 et nytt rammedirektiv for vann; Water Framework Directive (vanndirektivet). Hovedmålet var å etablere en felles vannpolitikk i EU for å sikre bærekraftig bruk av vannmiljøet, samt beskytte miljøet mot forringelser og iverksette forbedrende tiltak. Det vil si at man håpet å få kvaliteten tilnærmet sin opprinnelige form, «naturtilstanden», ved å oppnå «god økologisk og kjemisk status» i europeiske grunnvann, ferskvann og kystvann innen 2015.[i]

En milepæl i europeisk vannforvaltning

Vanndirektivet er tidenes største helsesjekk av europeiske vannforekomster, og skiller seg radikalt fra tidligere vannrelaterte miljølovgivninger ved å plassere akvatisk økologi i sentrum av vannforvaltningen, ikke bare forurensingstilsyn.

Vannets ferdsel følger ikke administrative dragninger og miljøforringelse skyldes ofte påvirkning utenfor de nasjonale grensene. Vanndirektivet vil derfor at forvaltningsgrensene koordineres etter vassdragene, ikke etter administrative grenser. Det stilles krav til samordnet planlegging og utførelse av forvaltnings- og tiltaksplaner for hvert vassdrag både på regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå.

Ferske rapporter viser dessverre at de kontroversielle miljømålene i vanndirektivet byr på store utfordringer både faglig, økonomisk og tidsmessig for et kriserammet Europa. Implementeringsprosessen har forløpt svært ulikt i medlemslandene, og det overordnede målet om «god tilstand» i alle europeiske vannforekomster vil ikke bli innfridd innen 2015.

Spørsmålet blir da om direktivet er et effektivt nok instrument til å takle dagens og fremtidens vannproblematikk når det ikke blir fulgt opp. Eller er problemet at direktivets ambisjoner, nemlig å reversere de akvatiske økosystemene i Europa til en tilnærmet ”naturtilstand” i løpet av en tidsperiode på 15 til 27 år, for ambisiøs etter århundrer med utnyttelse og degradering?

Første fase til veis ende

Europakommisjonen publiserte i 2012 en evalueringsrapport av direktivet så langt, Blueprint to safeguard Europe’s resources. Rapporten viser at av de i alt 82 684 registrerte overflatevannforekomstene i Europa, vil kun 53 prosent oppnå god status innen 2015. Hovedutfordringene er i følge rapporten manglende overholdelse av tidsfrister, samt ulik grad av gjennomføring av de ulike stegene i implementeringsprosessen blant medlemslandene.

Direktivet vil at landene selv skal velge samfunnsoptimale løsninger, samt vurdere utfordringene og fastsette de beste tiltakene som kan forbedre vannkvaliteten. Årsaker til miljøforringelser er sammensatt og påvirkningsfaktorene og de samfunnsmessige utfordringene varierer i Europa. Lokale tilpasninger kan slik sett være positivt.

Men ressurser og politisk vilje er helt avgjørende for å sikre en god miljøforvaltning. I et økonomisk kriserammet Europa gjøres det store kutt i offentlig sektor, og da spesielt i miljøforvaltningen. Nasjonalt spillerommet i implementeringsprosessen kan derfor hindre eller forsinke gjennomførelse av direktivet.

Manglende standarder

Vanndirektivets fokus på akvatisk økologi fører til økt behov for faglig kompetanse og forståelse for hydrologiske, kjemiske og biologiske prosesser i vann. Sprikende kunnskapsgrunnlag og lite utviklet metodologi, samt manglende bruk av økologisk standardiserte kriterier for å klassifisere vannforekomstene gjør det vanskelig for flere medlemsland å iverksette de nødvendige tiltakene.

For vanndirektivet er det helt essensielt at medlemslandene har mest mulig lik oppfatning hva som er godt vannmiljø og god økologisk tilstand. Men i følge EU-kommisjonen varierer de ulike forvaltnings- og tiltaksrapportene sterkt i kvalitet, og det finnes til nå lite koordinering mellom de ulike nasjonale vannområdeplanene. Bare ti internasjonale vannforvaltningsplaner for de i alt 75 ulike grenseoverskridende nedbørsområdene i EU er til nå ferdigstilte.

Til tross for at direktivet har laget anbefalte retningslinjer, Common Implementation Strategy(CSI), for å få til en felles tilnærming, viser det seg at medlemslandene har ulike måter å tolke kravene direktivet stiller. Det at direktivet legger klare føringer i de ulike stegene i implementeringsprosessen, men setter få absolutte krav i gjennomføringen, og i stor grad gir fleksibilitet i forhold til hva som ses som “godt nok” så lenge stegene i implementeringsprosessen blir fulgt, står i konflikt med direktivets ambisiøse målsetning.

Fokus på vannkraft

Ved tiårsmarkeringen til Vanndirektivet i 2010 publiserte European Environmental Bureau(EEB) rapporten 10 years of the Water Framwork Directive: A Toothless Tiger? Rapporten peker på lite framgang i innføring av tiltak for å bremse og bedre negative fysiske påvirkninger på akvatiske økosystemer, spesielt knyttet til vanndammer.

Hva som blir klassifisert som sterkt modifiserte vannforekomster varierer sterkt landene i mellom. Europeiske miljøorganisasjoner påpeker at myndigheter er for lite ambisiøse i sin vurdering av vannforekomster.

I følge direktivet skal det tas hensyn til ulike bruksfunksjoner hvor vann spiller en sentral rolle. I slike tilfeller settes målet «godt potensial», som innebærer at miljømålet er tilpasset inngrepets samfunnsnyttige formål. Likevel etterlyser også Europakommisjonen høyere ambisjonsnivå og grundigere begrunnelser for benyttelse av unntak av miljømål i sterkt modifiserte vannforekomster.
Norge har fått kritikk

I likhet med flere land har Norge fått kritikk for utilfredsstillende oppfølging av EUs vanndirektiv. Landssammenslutinga for vasskraftkommunar (LVK) og flere naturvern- og friluftsorganisasjoner klagde Norge inn for EØS-overvåkingsorgan European Surveillance Authority (ESA) på grunn av norske myndigheters manglende vilje til å innføre miljøkrav i henhold til vanndirektivet.

En av hovedgrunnene for klagen til ESA var Norges særbehandlingen av gamle vannkraftanlegg. Eksisterende lovgivning gir myndigheten adgang til å revidere konsesjonsvilkår i gamle vannkraftkonsesjoner etter 50 år. I mange tilfeller blir ikke dette gjort da det ikke er obligatorisk. Gamle vannkraftanlegg mangler grunnleggende miljøvilkår som er vanlig i nyere anlegg. Organisasjonene mener at dette unntaket er i strid med de forpliktelser Norge har gjennom vanndirektivet gjennom EØS-avtalen.

Klagen til ESA førte til viktig miljøseier for interesseorganisasjonene. ESA krever nå at norsk forvaltningspraksis og regelverk må forbedres og endres slik at vanndirektivet integreres i eksisterende lovverk. Norske myndigheter har nå gitt etter for kritikken, og nye miljømål og tiltak skal fastsettes.

Framtiden til norsk vannkraftsektor

Vannkraft er en stor miljøpåvirker i norske vassdrag, og opptil 70 prosent av norske elver er regulert i kraftproduksjon. Den sektorovergripende vannforvaltningen gjennom vanndirektivet stiller store krav til effektivt samarbeid mellom vannkraftsektoren og myndighetene.

I følge SINTEFs rapport fra 2013, EUs evaluering av implementering av vanndirektivet. Hva er ’godt nok’?, kan man vente seg sterkere involvering fra EU i norsk vannkraftsektor. Erfaringer fra andre sektorer tilsier at frivillige tiltak til nå ikke har fungert i praksis, og kommisjonen ser obligatoriske tiltak og retningslinjer som eneste forutsetning for forbedring. Et slikt tiltak kan i framtiden bli vannprising for å sikre effektiv vannbruk i energisektoren. Eksisterende forbedringstiltak som fisketrapper og minstevannføring basert på økologiske kriterier er nå påkrevd i regulerte vassdrag.

Vanndirektivet har svært ambisiøse målsetninger, og stiller harde krav til resultater som i realiteten viser seg å ikke være gjennomførbart i den fastsatte tidsperioden. Forbedring av vannkvalitet fører ikke automatisk til at allerede utryddete arter i den akvatiske flora og faunaen dukker opp igjen.

Til tross for dette er det likevel positivt at vannmiljø for alvor er satt på den politiske dagsorden i Europa. Den omfattende klassifiserings- og implementeringsprosessen gjennom vanndirektivet fører i siste instans til økt og verdifull kunnskap om hvordan best mulig ivareta og forbedre vannforekomstene i Europa. Vannet er vårt viktigste næringsmiddel, men for å få til et bærekraftig bruk av de europeiske vannforekomster må politisk vilje og ressurser være til stede.

[i] I enkelt vannforekomster der de fysiske inngrep er så store at vannmiljøet ikke kan reverseres til «naturtilstanden»(sterkt modifiserte vannforekomster) kan land utsette måloppnåelse til 2021 eller 2027.